Türkiye’de Merkezi Yönetim-Yerel Yönetim İlişkilerinde Merkeziyetçi-Otoriter-Paternalist (MOP) Karakterin Yeniden Üretimi (1994–2025)
Yedinci Ulusal Yerel Yönetimler Sempozyumu (Seventh National Symposium on Local Governments), Ankara, Türkiye, 10 - 12 Aralık 2025, ss.221-223, (Özet Bildiri)
- Yayın Türü: Bildiri / Özet Bildiri
- Basıldığı Şehir: Ankara
- Basıldığı Ülke: Türkiye
- Sayfa Sayıları: ss.221-223
- Ankara Yıldırım Beyazıt Üniversitesi Adresli: Evet
Özet
Bu bildiri, Türkiye'deki merkez-yerel yönetim ilişkilerinin baskın karakterini Merkeziyetçi-Otoriter-Paternalist (MOP) olarak teşhis eden Melih Ersoy'un (1989; 1992) analizinden hareketle, bu karakterin 1994'ten günümüze nasıl yeniden üretildiğini ve yeniden tasarlandığını tartışmaktadır. Anayasal ve yasal değişiklikler, mali-idari araçlar, mekânsal planlama rejimleri ve yargı kararları odaklı incelemelere dayanan analiz üzerinden, dört dönemli (1994–2001, 2002–2010, 2011–2018 ve 2019–günümüz) bir çerçeve sunmaktadır. Bulgular, “adem-i merkeziyetçilik” ve “yerel demokrasi” söylemlerinin fiiliyatta merkezi kontrolü gevşetmekten uzak olduğunu; aksine merkezi kontrolün yeniden yapılandırılarak idari, mali ve planlama alanlarında çok katmanlı bir yeniden merkezileşme üretildiğini göstermektedir.
Bu dönemi tarif eden üç örüntü öne çıkmaktadır:
(1) Mekânsal planlamada merkezileşme: Bakanlık merkezli yetkilerin genişlemesi, metropoliten ölçeğin genişlemesi, merkeze bağlı kurumlarda (Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, Bölgesel Kalkınma Ajansları, Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlıkları, Kentsel Dönüşüm Başkanlığı vb.) yetki yoğunlaşması yoluyla, yerel yönetimlerin kent mekânı üzerindeki tasarruf yetkisi istisnalar ve doğrudan müdahalelerle budanmıştır.
(2) Mali bağımlılık ve disiplin: Merkezi transferler, borçlanma izinleri, gelirlerin kesintisi, kamu bankaları üzerinden seçici kredi uygulamaları, belediyelerin özellikle sosyal politika ve katılımcı projeler geliştirme kapasitesini ciddi biçimde kısıtlamıştır.
(3) Siyasal-yargısal müdahaleler: Kayyım atamaları, seçilmiş belediye başkanlarının görevden alınması, meclis çoğunluğuyla belediye yönetimlerinin engellenmesi, seçici denetim/vesayet kararları, belediyelerin önünü kesen başlıca otoriter araçlar olarak işlev görmüştür.
Dolayısıyla, merkeziyetçilik süreklidir; ancak merkezi yönetim ve yerel yönetimlerin farklı siyasal partiler tarafından yönetildiği dönemlerde şiddetlenmekte, merkezi yönetim ve yerel yönetimlerin aynı parti tarafından yönetildiği uyum dönemlerinde ise koşullu ve sınırlı bir yerel özerklik alanı tanınmaktadır.
Öte yandan, demokratik ve sosyal belediyeciliğin kurumsal olarak yeniden kurulması için uygulanabilir bir politika seti öneriyoruz:
(i) Mali-yargısal güvenceler (Avrupa Yerel Yönetim Şartı’nın iç hukuk gücünün artırılması; öngörülebilir, kurala bağlı ve apolitik pay/transfer rejimi; performans ve riske dayalı dış borçlanma çerçevesi);
(ii) Planlamada negatif yetkiler ve dengeli temsil (merkezin yapamayacaklarının açık tanımı; UKOME/YİKOB gibi organlarda dengeli temsil ve sınırlı veto; istisna-özel yasa rejimine ölçülülük, etki değerlendirmesi ve üst ölçek plan uyumu);
(iii) Yerel karşı-stratejiler (açık ihale ve gerçek-zamanlı harcama şeffaflığı; katılımcı bütçe ve bağlayıcı geri bildirim; kooperatifçilik, kamusal üretim ve tedarik kapasitesi; konut-ulaşım-bakım eksenli hak temelli sosyal politika; iklim uyumlu yatırım; çeşitlendirilmiş finansman — yeşil/iklim tahvilleri, kalkınma finansmanı).
Ayrıca, MOP karakterinin güncel işleyişini nesnel olarak takip edebilmek için vaka düzeyinde bir izleme altyapısı (pay kesintileri, borç izinleri, plan onay süreleri, denetim sıklığı vb. ile belediyenin siyasal rengi/oy hareketlerinin eşleştirilmesi) öneriyoruz.
Sonuç itibarıyla, bu bildiride Türkiye'de “adem-i merkeziyetçilik” ve “demokratik ve sosyal belediyecilik” söyleminin, MOP karakterinin tarihsel sürekliliği ve rekabetçi merkezileşme stratejileri eleştirel bir bakışla sorgulanmadığı takdirde anlamlı bir karşılık bulamayacağı savunulmaktadır. Bu sorgulama, ancak kurala dayalı mali transfer, mekânsal planlamada negatif yetki ilkesi ile şeffaflık ve katılımcı mekanizmaların güçlendirilmesi gibi köklü kurumsal, mali ve siyasi alternatiflerin geliştirilmesiyle mümkün olabilir.
Drawing on Melih Ersoy's (1989; 1992) analysis, which diagnoses the dominant character of central–local government relations in Türkiye as Centralist–Authoritarian–Paternalist (CAP), this paper discusses how this character has been reproduced and redesigned from 1994 to the present. Based on examinations focused on constitutional and legal changes, fiscal–administrative instruments, spatial planning regimes, and judicial decisions, the analysis offers a four-period framework (1994–2001, 2002–2010, 2011–2018, and 2019–present). The findings show that the discourses of "decentralization" and "local democracy" have in practice been far from loosening central control; on the contrary, central control has been restructured to produce a multi-layered re-centralization across the administrative, fiscal, and planning domains.
Three patterns stand out in characterizing this period:
(1) Centralization in spatial planning: Through the expansion of ministry-centered powers, the enlargement of the metropolitan scale, and the concentration of authority in centrally affiliated institutions (the Housing Development Administration [TOKİ], Regional Development Agencies, Investment Monitoring and Coordination Directorates [YİKOB], the Urban Transformation Directorate, etc.), local governments' authority to dispose over urban space has been curtailed through exceptions and direct interventions.
(2) Fiscal dependence and discipline: Central transfers, borrowing authorizations, deductions from revenues, and selective lending practices via public banks have severely constrained municipalities' capacity to develop social policy and participatory projects in particular.
(3) Political–judicial interventions: The appointment of trustees (kayyım), the removal of elected mayors, the obstruction of municipal administrations through council majorities, and selective audit/tutelage decisions have functioned as the principal authoritarian instruments blocking municipalities.
Centralism is therefore continuous; however, it intensifies in periods when central and local governments are governed by different political parties, whereas in periods of alignment—when both are governed by the same party—a conditional and limited sphere of local autonomy is granted.
On the other hand, we propose a workable policy set for the institutional reconstitution of democratic and social municipalism:
(i) Fiscal–judicial safeguards (strengthening the domestic legal force of the European Charter of Local Self-Government; a predictable, rule-bound, and apolitical revenue-share/transfer regime; a performance- and risk-based external borrowing framework);
(ii) Negative competences in planning and balanced representation (a clear definition of what the center may not do; balanced representation and a limited veto in bodies such as UKOME/YİKOB; proportionality, impact assessment, and upper-scale plan consistency for the regime of exceptions and special legislation);
(iii) Local counter-strategies (open tendering and real-time expenditure transparency; participatory budgeting and binding feedback; cooperativism and public production/procurement capacity; rights-based social policy centered on housing–transport–care; climate-adaptive investment; diversified financing—green/climate bonds, development finance).
In addition, to objectively track the contemporary workings of the CAP character, we propose a case-level monitoring infrastructure (matching revenue-share deductions, borrowing authorizations, plan-approval durations, audit frequency, etc., with the political color/electoral shifts of the municipality).
In conclusion, this paper argues that the discourses of "decentralization" and "democratic and social municipalism" in Türkiye cannot find a meaningful response unless the historical continuity of the CAP character and competitive centralization strategies are critically interrogated. Such interrogation is possible only through the development of fundamental institutional, fiscal, and political alternatives—such as rule-based fiscal transfers, the principle of negative competence in spatial planning, and the strengthening of transparency and participatory mechanisms.