KAMU ALIMLARINDA CEHENNEME GİDEN YOLDAKİ İYİ NİYET TAŞLARI “İSTİSNALAR”
ANKARA ÜNİVERSİTESİ HUKUK FAKÜLTESİ HUKUKUN GÜNCEL SORUNLARI SEMPOZYUMU, Ankara, Türkiye, 8 - 09 Kasım 2023, ss.147-149, (Özet Bildiri)
- Yayın Türü: Bildiri / Özet Bildiri
- Basıldığı Şehir: Ankara
- Basıldığı Ülke: Türkiye
- Sayfa Sayıları: ss.147-149
- Ankara Yıldırım Beyazıt Üniversitesi Adresli: Evet
Özet
İdare, piyasadaki bir firmadan farklı amaçlarla mal ve hizmet üretimlerini gerçekleştirerek kamu hizmetlerini yerine getirir. Piyasadaki fimalar, karı maksimize etme saikiyle hareket ederken, idare söz konusu olduğunda amaç her zaman için değişmez bir niteliğe sahip olan kamu yararıdır. Bu farklılıktan kaynaklı, idare kamu hizmetlerini yerine getirirken özel kişilerin uymak zorunda olmadığı, riayet etmesi gerekmeyen, farklı kurallar eşliğinde vazifelerini ifa eder. Bahsi geçen temel ilkenin doğrudan uygulama alanı bulduğu hizmetlerin başında kamu alımları yer almaktadır. Kamu alımı ifadesi ile, idari teşkilatın içinde yer alan kamu kuruluşlarının, hizmetleri için gereksinim duydukları her türlü mal ve hizmetleri satın almaları kastedilmektedir. İdare kamu alımlarını, kamu harcaması yaparak gerçekleştirmektedir. Ülkemizde kamu harcamasına yönelik; alım, bayındırlık hizmetleri, kiralama gibi konularda 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, kamuya gelir sağlanmasına yönelik; satım, kiraya verme gibi konularda ise 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu kullanılmaktadır. Bu sunumun ana unsurlarından birini oluşturan 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, 4.1.2002 tarihinde kabul edilerek, 22.1.2002 tarihli Resmi Gazetede yayımlanmış ve 1.1.2003 tarihi itibariyle de yürürlüğe girmiştir. Kanunun 1. Maddesindede belirtildiği üzere düzenleme, “kamu hukukuna tâbi olan veya kamunun denetimi altında bulunan veyahut kamu kaynağı kullanan kamu kurum ve kuruluşlarının yapacakları ihalelerde uygulanacak esas ve usulleri belirlemek” amacıyla ihdas edilmiştir. Bunun yanında kamu harcamalarının daha verimli ve etkili bir şekilde yapılabilmesini sağlayarak; kamu kaynaklarının israfını minimize etmeyi, hesap verilebilirlik, fırsat eşitliği, sosyal ve çevresel faydalar, sürdürülebilirlik, piyasaların uluslararası rekabete açılması gibi başlıkları da hedeflemektedir. 4734 sayılı Kamu İhale Kanununa getirilen en büyük eleştirilerin başında, kabul edildiği tarihten günümüze kadar birçok değişikliğe uğraması gelmektedir. Herhangi bir kamu hizmetini regüle eden bir düzenleyici işlemin, süreç içerisinde değişime uğraması olağan olarak kabul edilir. Ancak 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu maddelerindeki değişim, niceliksel ve niteliksel açıdan günlük hayatın standart akışına uymayan bir mahiyettedir. 4734 sayılı Kamu İhale Kanununda muhtelif sebeplerle 63 değişiklik yapılmış olup, değişiklik yapılan madde sayısı 192’yi bulmuştur. Geçici maddeler hariç kanundaki toplam madde sayısının 70 olduğu gözönünde bulundurulduğunda, değişimin büyüklüğü daha da iyi ortaya çıkmaktadır. Kanunda değişiklik yapılan konuların başında ise “İstisnalar” başlıklı 3. Madde gelmektedir. Kanunun ilk halinde sadece 6 başlıktaki istisnalar ile başlayan bu süreç günümüzde 25 fıkra ve bir ek bende kadar ulaşmıştır. Bugün itibariyle yaklaşık 60’ın üzerinde konuda istisna hükümleri uygulanmaktadır. İstisnalar; tarım, hayvancılık, savunma, güvenlik, istihbarat, devlet güvenliği, dış finansman projeleri, danışmanlık hizmetleri, kredi derecelendirme hizmetleri, banknot ve kıymetli evrak üretimi, hava taşımacılığı, akaryakıt, nakil vasıtaları, teknoloji, ticari faaliyetler, araştırma-geliştirme faaliyetleri, ceza infaz kurumları, et ürünleri, çay ürünleri, monoblok tekerlek takımları, tutukevleri, işyurtları, huzurevleri, yetiştirme yurtları, eğitim kurumları, yük, yolcu, liman hizmetleri, enstitü - üretme istasyonları, teşhis - tedavi hizmetleri, ilaç - tıbbi mal alımları, gıda ürünleri, ulaşım hizmetleri, sağlık alımları, kültürel - tabiat varlıklarını koruma, onarım - restorasyon projeleri, acil müdahale alımları, taşınır - taşınmaz kültür varlıklarının rölöve, restorasyon, restitüsyon, konservasyon projeleri, kazı çalışmaları, acil müdahale plânlarının hazırlanması, depozito yönetim sistemleri, tanıkların korunması, doğalgaz, erbaş - erler ile askerî malzemelerin hava yoluyla taşıtılması, program, haber, yapım - yayınlarla ilgili olarak mal - hizmet alımları, uluslararası mükellefiyetlerden doğan veya ulusal amaçlı; savunma, güvenlik, insani yardım gibi durumlarda ortaya çıkabilecek acil ihtiyaçların, süratli ve etkin bir biçimde temini amacıyla yapılan alımlar, enerji, yakıt işleri, elektrik enerjisi alımları, sokak sağlıklaştırma, çevre düzenleme projeleri, koruma tedbirlerinin uygulanmasına ilişkin alımlar, uluslararası gençlik faaliyetleri ile ulusal - uluslararası sportif faaliyetlerine ilişkin alımlar, sınav faaliyetlerinin yürütülmesine yönelik alımlar, doğalgaz, kömür alımları, yenilik, yerlileşme, teknoloji transferini sağlamaya yönelik alımlar, akreditasyon hizmetlerine ilişkin olarak yapılacak alımlar, çeşitli eğitim alımları, Türkiye’nin tanıtımına yönelik alımlar, ülkedeki yatırımların yahut finans kaynaklarının artırılması, dijital dönüşüm - teknolojik gelişimin sağlanması amacıyla yapılacak alımlar, saha, fizibilite çalışmaları ile ilgili etüt, hizmet ve danışmanlık hizmeti alımları, radyoaktif atık yönetimi gibi çok geniş bir yelpazede tezahür eden bir mahiyettedir. İstisnalar kapsamındaki kamu alımları önemli bir mali büyüklük teşkil etmektedir. Kamu İhale Kurumu tarafından yayınlanan Kamu Alımları İzleme Raporuna göre; 2021 yılında, 287.479.499.000 TL değerinde, 86.711 ihale gerçekleştirilmiştir. Bu ihalelerden 11048 tanesi istisna kapsamında gerçekleştirilmiştir. Bu rakam gerçekleştirilen kamu alımlarının %14,34’ine tekabül etmektedir. Parasal büyüklük olarak ise istisnaların değeri 33.076.660.000 Türk Lirasını bulmuştur. Bu miktar parasal olarak tüm kamu alımlarının %11’ine denk gelmektedir. Bu analiz karşılaştırmalı hukuk bağlamında bir değerlendirme yapmayı amaçlamaktadır. Bu kapsamda kamu alımlarına ilişkin dünyada model olarak kullanılan çeşitli uluslararası düzenleyici işlemler esas alınmıştır. Kamu alımlarını formüle eden uluslararası metinlerin başında; UNCITRAL Model Kanunu, Avrupa Birliğinin 2014/24/AB, 2014/25/AB, 2014/23/AB, 2009/81/AB sayılı İhale Direktifleri ve Devlet Tedarik Anlaşması(GPA) gibi düzenlemeler yer almaktadır. Bahsi geçen uluslararası düzenlemelerin bir kısmında belli konulara ilişkin tahdidi olarak sayılmış istisna hükümlerine yer verildiği görülmektedir. Uluslararası düzenlemelerdeki istisna hükümlerinin; 4734 sayılı Kamu İhale Kanunundaki istisna hükümleri ile karşılaştırılarak, tahlil edilmesi, kamu alımlarında ideal bir formülasyon için oldukça büyük bir önem arz etmektedir. Bu çalışma 4734 sayılı Kamu İhale Kanununu merkezine alarak, kamu alımlarındaki istisna konularını düzenleyen hükümleri incelemektedir. Bu bağlamda öncelikle 4734 sayılı Kamu İhale Kanunundaki istisna konularının tarihsel değişim süreci analiz edilmiştir. İstisna hükümlerindeki konu ve sektör bazlı artışların nedenleri, tarihsel yorum yöntemi kullanılarak değerlendirilmiştir. İstisna hükümlerindeki değişimin, kamu alımlarını regüle eden uluslararası metinlerde bulunan düzenlemeler ile karşılaştırması yapılarak, geleceğe yönelik çeşitli çözüm önerileri sıralanmıştır.
Anahtar Kelimeler: Kamu Alımları, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, UNCITRAL
Model Kanunu, Avrupa Birliği İhale Direktifleri, İstisnalar.