CUMHURBAŞKANLIĞI HÜKÜMET SİSTEMİNDE ÇATIŞMA CUMHURBAŞKANI VS. MECLİS

Özet

Türkiye 16 Nisan 2017 Referandumu neticesinde kabul edilen anayasa değişikliklerinin 24 Haziran 2018 seçimlerinin akabinde yürürlüğe girmesiyle birlikte doktriner olarak başkanlık sistemi altında sınıflandırılan Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi ile yönetilmeye başlanmıştır. Hükümet sisteminin değişiminin ardından hem yasama hem de yürütme fonksiyonlarında önemli düzenlemeler yapılmış, uyumlaştırma çalışmaları da senkronize bir şekilde gerçekleştirilmiştir. Öğretide hükümet sistemleri kendi içerisinde iki alt başlıkta incelenmekte olup; bu başlıklar, kuvvetler birliği ve kuvvetler ayrılığı biçiminde tasnif edilmektedir. Bu çalışmanın doğrudan konusu olmayan, kuvvetler birliği sistemleri, kendi içinde yasama-yürütme ve yargının tek erkte toplandığı monarşi ve yasama ve yürütme fonksiyonlarının yasamada merkezileştiği meclis hükümeti şeklinde kategorize edilmektedir. Kuvvetler ayrılığı sisteminde ise en temelde yumuşak kuvvetler ayrılığının tezahürü olan düalist yürütme organlı parlamenter hükümet modeli, yarı başkanlık ve monist yürütme organlı sert kuvvetler ayrılığının yansıması olan başkanlık sistemi bulunmaktadır. Bu sistemlerin tasnifindeki ayırt edici özellik yasama-yürütme arasındaki ilişkilerdir. Bir başka ifadeyle kuvvetler ayrılığı sistemlerinde bir sistemin yumuşak veya sert olmasını sağlayan yegane unsur, yasama ve yürütme fonksiyonları arasındaki geçişkenliğin düzeyidir. Yargı fonksiyonu ise kuvvetler ayrılığına içkin tüm sistemlerde yargı bağımsızlığı prensibinin evrensel bir ilke olması hasebiyle en baştan keskin çizgilerle ayrılmıştır. Klasik bir başkanlık sisteminde bulunan sert kuvvetler ayrılığı prensibi, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde de birçok açıdan tezahür etmiş ve yasamayürütme fonksiyonlarının birbirinden keskin bir şekilde ayrılması amaçlanmıştır. Bu ayrım, yumuşak kuvvetler ayrılığının bir yansıması olan, parlamenter hükümet modeliyle kıyaslanmayacak ve kuvvetler arasındaki geçişkenliği minimize etmeyi amaçlayacak bir mahiyette düzenlenmiştir. Söz gelimi yürütmenin kanun önerisinde bulunmasına olanak sağlayan kanun tasarılarına yeni sistemde yer verilmemiş yasama faaliyetlerinden vareste tutulmuşlardır. Ayrıca bakan olarak atanan kişinin aynı zamanda milletvekilliği vazifesini yerine getiremeyeceği düzenlenerek, yasama ve yürütme arasındaki ayrım netleştirilmiştir. Benzer şekilde parlamenter hükümet modelinde meclisin bilgi edinme denetim yöntemleri arasında yer alan gensoru mekanizması ortadan kaldırılarak, parlamentonun bakanların siyasi sorumluluklarına giderek görevden alma olanakları ortadan kaldırılmıştır. Sıralanan tüm bu örnekler klasik manadaki sert kuvvetler ayrılığı sistemlerinde bulunması gereken niteliklerdir. Parlamenter hükümet modellerinde devlet tüzel kişiliğini temsilen görevde bulunan cumhurbaşkanları siyaseten sorumsuz pozisyondadır. Yürütmenin icracı yetkilere sahip makamı başbakandır. Cumhurbaşkanları sembolik ve istisnai nitelikte yetkilerle donatılmışlardır. Cumhurbaşkanlarının yaptığı işlemlerden “karşı imza” kuralı uyarınca ilgili Bakan veya Başbakan sorumludur. Buna karşılık başkanlık sistemlerinde ise icranın başındaki organ halkın oylarıyla göreve gelmiş başkandır. Siyaseten sorumlu olan başkanın bu sorumluluğu meclise karşı değil, halka karşı icraatlarına dair bir sorumluluktur. Kamuoyunda sıklıkla Cumhurbaşkanı ile parlamentonun farklı çoğunluklar tarafından temsili halinde, temsilde adalet- yönetimde istikrar ilkelerinden, yönetimde istikrarı önceleyen Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminde, krizlerin çıkacağı defaatle  söylenmektedir. Bu sebeple tutarlı ve istikrarlı bir yönetim için, parlamento ile Cumhurbaşkanının benzer ideolojiler tarafından temsilinin daha sağlıklı bir yönetim anlayışı getireceği de benzer bir şekilde sıklıkla dile getirilmiştir. Ancak tipik başkanlık sistemlerinde denge-fren mekanizmasının işleyebilmesi yönetenin yetkisini sınırlandırmak için elzem bir nitelik teşkil etmektedir. Bu yüzden yasamanın yürütme üzerinde veya yürütmenin yasama üzerinde kullanabileceği çeşitli mekanizmalar ihdas edilmiştir.  Klasik bir başkanlık sisteminde yasama fonksiyonunun yürütme fonksiyonuna karşı en önemli kozu bütçedir. Başkan tarafından hazırlanan bütçe teklifi yasama organında kabul edilmez ise Amerikan tipi başkanlık sisteminde “government shut down” denilen hükümet kapanması gerçekleşir ve kamu görevlilerine maaşları dahi ödenemediğinden geçici olarak görevlerinden el çektirilirler. Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminde ise kamu hizmetlerinin aksamaması amacıyla doktrinde sıklıkla eleştiriye tabi tutulan Anayasanın 161/4 maddesi “Bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. Geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda, yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanır.” şeklinde ihdas edilmiştir. Bahsi geçen düzenleme parlamentoyu yürütmeye karşı zayıflattığı eleştirisine tabi tutulmakla birlikte bir sorun çözme enstrümanı olarak düzenlenmiştir. Diğer olası çatışma alanlarının çözümüne ilişkin 1982 Anayasasında farklı örnekler de bulunmaktadır. Söz gelimi, - doktriner açıdan tartışmalı olmakla beraber- Cumhurbaşkanına; meclisin istediği her konuda istediği ayrıntıya girerek düzenleme yapma yetkisi olarak ifade edebileceğimiz “yasama yetkisinin genelliği” ilkesinin bir istisnası olarak,  Devlet Denetleme Kurulu, Milli Güvenlik Kurulu, üst düzey yöneticilerin atanmasına ilişkin usuller ve Bakanlıkların kurulma-kaldırılma-isim değişiklikleri-görev ve yetkilerinin düzenlenmesi konuları mahfuz alan olarak tanımlanmış ve kararname çıkarma yetkisi verilmiştir. Bu düzenleme ile amaçlanan Cumhurbaşkanına yürütme fonksiyonuna ilişkin hareket serbestisi sağlamaktır. Yasamanın bu konuda düzenleme yapamayacağı ön kabulünden hareketle bu hüküm de ortaya çıkabilecek olası kriz ve tıkanıkları önlemeye yönelik bir mekanizma olarak değerlendirilebilir. Buna mukabil 1982 Anayasasının 104/17 “Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır.” hükmü uyarınca Türkiye Büyük Millet Meclisinin de aynı konulara ilişkin farklı hükümlerin çatışması durumundaki üstünlüğü vurgulanmıştır. Bu bağlamda kanunların normlar hiyerarşisinde, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin üstünde olduğundan dolayı, genel-geçer, soyut ve sürekli konularda asli düzenleme yapma yetkisinin parlamentoda olduğu anlayışı belirginleştirilmiştir. Bahsedildiği üzere 1982 Anayasası bu ve benzeri mekanizmalar aracılığıyla denge-fren sistemini tesis etmeyi amaçlamıştır. Bu çalışmada 1982 Anayasasında bulunan denge-fren mekanizması için ihdas edilmiş araçlar anlatılmıştır. Bu kapsamda öncelikle Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi anlatılarak, kuvvetler ayrılığı prensibindeki yeri belirtilmiştir. Başkanlık sistemleri ile parlamenter hükümet modeli arasındaki temel farklılıklar sıralanarak, denetim usulleri karşılaştırılmıştır. Cumhurbaşkanı ve Parlamentonun farklı siyasi anlayışlardan teşkil olması halinde Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminde çıkabilecek potansiyel uyuşmazlık ve çözüm mekanizmaları hukuki açıdan analiz edilmiştir.

Anahtar Kelimeler: Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, Başkanlık Sistemi, Kuvvetler Ayrılığı, D