DOĞAL AFETLER - YÖNETSEL RİSKLER KORELASYONUNDATESADÜFEN OLUŞMAYAN DİRENÇLİ KENTLER
11. KENT ARAŞTIRMALARI KONGRESİ, Ankara, Türkiye, 12 - 14 Ekim 2026, ss.23-24, (Özet Bildiri)
- Yayın Türü: Bildiri / Özet Bildiri
- Basıldığı Şehir: Ankara
- Basıldığı Ülke: Türkiye
- Sayfa Sayıları: ss.23-24
- Ankara Yıldırım Beyazıt Üniversitesi Adresli: Evet
Özet
Afet yönetimi anlayışı; son yıllarda yaşanan deprem, sel, orman yangınları ve iklim değişikliği odaklı ortaya çıkan çoklu tehlikelerden kaynaklı önemli değişikliklere uğramıştır. Bir paradigma değişimi olarak nitelendirebileceğimiz bu süreç afet yönetiminde, afet sonrası müdahale ve iyileştirmeyi sadece aşamalardan biri olarak tasnif etmekte olup afet öncesi risk azaltmayı ise esas bileşen olarak kabul etmektedir.
Bahsi geçen anlayış çerçevesinde sadece afetlere müdahalede etkinliğin ve kapasitenin arttırılması değil kentlerin afetlere dirençli hale getirilmesini sağlayacak mekanizmaların ihdası gerekmektedir. Çok katmanlı bir politikalar bütününü gerektiren dirençli kent oluşturma süreci mütehassıs olarak planlaması gereken bir mahiyettedir.
Risk azaltma süreçlerinin makro planlamasının merkezi yönetim tarafından dizayn edilmesi, uygulamasının ise yerelden gerçekleştirilmesi gerekmektedir. Bu sebeple bulundukları coğrafyadaki mahalli müşterek ihtiyaçları yerine getirmek amacıyla ihdas edilmiş yer bakımından yerinden yönetim kuruluşlarımız olan il özel idaresi, belediye ve köylerin risk azaltımına dair politikaların hayata geçirilmesinde hayatı bir rolleri bulunmaktadır.
Ülkemizde yerel yönetimlere ilişkin temel mevzu hukuk düzenlemelerimiz olan 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 442 sayılı Köy Kanununda mahalli idarelere afetlere hazırlık bağlamında çeşitli yükümlülükler getirilmekle birlikte risk azaltımına ilişkin detay düzenlemelerin ve bu faaliyetlerin denetimi hususunun ikincil düzeydeki regülasyonlara ve uygulama örneklerine tahvil edildiği görülmektedir. Ancak hesap verilebilirlik bağlamında denetim süreçleri risk azaltım faaliyetlerinin ayrılmaz bir parçasıdır. Bu sebeple konunun sarih bir şekilde mevzu hukuk bağlamında regüle edilmesi zaruridir.
Parçalı Türk idari teşkilat yapısının bir bütünlük içerisinde olması gerektiği 1982 Anayasasının 123. Maddesinde belirtilen "İdarenin Bütünlüğü" ilkesinin bir gereğidir. Bu ilkeyi hayata geçirebilmek adına iki temel hukuki enstrümanımız bulunmaktadır. Bunlar, bu konuda da kullanabileceğimiz, hiyerarşi ve idari vesayet araçlarıdır. Tek bir tüzel kişilik altındaki dikey ilişki olarak ifade edebileceğimiz hiyerarşi, olağan bir yetki olup kendi içerisinde emir ve talimat verme yetkisini barındırmaktadır. Hem hukukilik hem de yerindelik denetimini içeren hiyerarşi işlemlerim rasyonelliğinin ve verimliliğinin de araştırılmasını amaçlar. Merkezden yönetim kuruluşlarının yerinden yönetim kuruluşları üzerindeki denetim ve gözetim yetkisi olarak ifade edebileceğimiz idari vesayet ise iki farklı tüzel kişiliğin söz konusu olduğu, yatay bir ilişkiyi ifade etmektedir. Emir ve talimat verme yetkisinin bulunmadığı idari vesayet sadece hukukilik denetimini içerisinde barındıran istisnai nitelikte bir yetkidir.
Kanunda özel olarak belirtilmeye ihtiyaç duyan idari vesayet yetkisi, yerel yönetim regülasyonlarında, imar planları, bütçe, uluslararası kuruluşlara üyelik, kamu hizmetlerinin genel yönetim süreçleri gibi bir çok farklı konuda tezahür etmektedir. Ancak spesifik olarak yerel yönetimlerin risk azaltım faaliyetlerinin merkezden yönetim kuruluşları tarafından idari vesayet kapsamında denetlenmesi, bunların birer performans göstergesi olarak kabul edilmesi ve bu hizmetlerin yerine getirilmemesinin hizmet kusuru olarak nitelendirilmesi afet yönetimi için çok önemli bir mahiyet arz etmektedir.
Yerel yönetimlerin imar planlama yetkileri, yapı denetimleri, taşkın kontrol önlemleri, altyapı hizmetleri, yeşil alan koruma çalışmaları, personel istihdam süreçleri gibi tüm hizmetleri doğru tercihler dahilinde aynı zamanda afet riskinin azaltılmasına yönelik faaliyetlerdir. Ancak belirtilen politika alanlardaki yanlış takdir yetkileri afetleri doğa kaynaklı olmaktan çıkarıp dışsallığını ortadan kaldırarak idarenin faaliyetlerinden dolayı büyüyen krizlere dönüştürmektedir. Dolayısıyla afetlerin yıkıcılığının ölçülmesinde özellikle yerel yönetimlerin afet öncesi faaliyetleri de belirleyici rol oynamaktadır.
Bu çalışma afet yönetimindeki anlayış değişikliğine paralel olarak afet öncesi yerel yönetimlerin risk azaltım faaliyetlerinin normatif düzeyde bir analizini yapmayı amaçlamaktadır. Bu kapsamda öncelikle mahalli idarelerdeki mevzu hukuk hükümlerine odaklanarak afet öncesi yerel yönetimlere risk azaltımı bağlamında getirilen yükümlülükleri incelemiştir. Karşılaştırmalı hukuk bağlamında uluslararası örnekler üzerinden idarenin sorumluluk rejiminin belirginleştirilmesi için yapılması gereken hukuki düzenlemeleri belirterek çok düzeyli ve planlama temelli bir afet yönetim anlayışına dair model oluşturmayı amaçlamıştır.
The approach to disaster management has undergone significant changes in recent years due to multiple hazards arising from earthquakes, floods, forest fires, and climate change. This process—which can be characterized as a paradigm shift—classifies post-disaster response and recovery merely as stages within disaster management, while recognizing pre-disaster risk reduction as the fundamental component.
Within this framework, it is necessary not only to enhance effectiveness and capacity in disaster response but also to establish mechanisms that render cities disaster-resilient. The process of creating resilient cities entails a multi-layered set of policies and requires specialized planning.
Macro-level planning for risk reduction processes should be designed by the central administration, while implementation should be carried out at the local level. Consequently, our local administrative bodies—namely provincial special administrations, municipalities, and village administrations, which were established to meet the common local needs of their respective regions—play a vital role in implementing risk reduction policies.
Although the primary legislative framework governing local administrations in our country—comprising the Provincial Special Administration Law No. 5302, Municipality Law No. 5393, Metropolitan Municipality Law No. 5216, and Village Law No. 442—imposes various obligations regarding disaster preparedness, detailed regulations concerning risk reduction and the oversight of these activities have largely been delegated to secondary regulations and implementation practices. However, in terms of accountability, oversight processes are an integral part of risk reduction activities. Therefore, it is essential that this matter be clearly regulated within the framework of positive law.
The requirement for the fragmented Turkish administrative organizational structure to operate as a cohesive whole stems from the principle of the "Integrity of the Administration," as stipulated in Article 123 of the 1982 Constitution. We possess two fundamental legal instruments to implement this principle: the mechanisms of hierarchy and administrative guardianship, both of which are applicable in this context. Hierarchy—which can be defined as a vertical relationship within a single legal entity—is an ordinary power that inherently includes the authority to issue orders and instructions. Encompassing oversight regarding both legality and expediency, hierarchy aims to examine the rationality and efficiency of administrative actions. Administrative guardianship, on the other hand—defined as the power of central administration bodies to supervise and oversee local administration bodies—represents a horizontal relationship involving two distinct legal entities. Lacking the authority to issue orders or instructions, administrative guardianship is an exceptional power limited to the oversight of legality.
The power of administrative guardianship, which requires specific statutory authorization, manifests in local government regulations across various areas such as zoning plans, budgets, membership in international organizations, and the general management processes of public services. However, the specific oversight of local governments' risk-reduction activities by central administration bodies under administrative guardianship—treating these activities as performance indicators and classifying a failure to perform them as a "service defect"—is of critical importance for disaster management. Services provided by local governments—such as zoning authority, building inspections, flood control measures, infrastructure services, green space preservation, and personnel recruitment—constitute activities that, when executed through sound decision-making, simultaneously serve to reduce disaster risk. However, the improper exercise of discretionary power in these policy areas transforms disasters from purely natural events into crises exacerbated by administrative actions, thereby eliminating their character as external shocks. Consequently, the pre-disaster activities of local governments play a decisive role in determining the extent of a disaster's destructive impact.
In line with the shifting paradigm of disaster management, this study aims to conduct a normative analysis of pre-disaster risk reduction activities undertaken by local governments. To this end, it first examines the statutory obligations imposed on local governments regarding risk reduction prior to a disaster. Furthermore, by drawing on international examples within a comparative legal framework, the study identifies the necessary legal regulations to clarify the administration's liability regime and aims to propose a model for a multi-level, planning-based approach to disaster management.